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详细内容

人社部《城乡养老保险制度衔接暂行办法》

  人力资源社会保障部 财政部关于印发《城乡养老保险制度衔接暂行办法》的通知 
                          (人社部发[2014]17号)
  各省、自治区、直辖市人民政府,新疆生产建设兵团:
  经国务院同意,现将《城乡养老保险制度衔接暂行办法》印发给你们,请认真贯彻执行。
  实现城乡养老保险制度衔接,是贯彻落实党的十八届三中全会精神和社会保险法规定,进一步完善养老保险制度的重要内容。做好城乡养老保险制度衔接工作,有利于促进劳动力的合理流动,保障广大城乡参保人员的权益,对于健全和完善城乡统筹的社会保障体系具有重要意义。各地区要高度重视,加强组织领导,明确职责分工,密切协同配合,研究制定具体实施办法,深入开展政策宣传解释和培训,全力做好经办服务,抓好信息系统建设,确保城乡养老保险制度衔接工作平稳实施。
  人力资源社会保障部 财政部
       2014年02月24日

  《城乡养老保险制度衔接暂行办法》
  第一条  为了解决城乡养老保险制度衔接问题,维护参保人员的养老保险权益,依据《中华人民共和国社会保险法》和《实施<中华人民共和国社会保险法>若干规定》(人力资源和社会保障部令第13号)的规定,制定本办法。
  第二条  本办法适用于参加城镇职工基本养老保险(以下简称城镇职工养老保险)、城乡居民基本养老保险(以下简称城乡居民养老保险)两种制度需要办理衔接手续的人员。已经按照国家规定领取养老保险待遇的人员,不再办理城乡养老保险制度衔接手续。
  第三条  参加城镇职工养老保险和城乡居民养老保险人员,达到城镇职工养老保险法定退休年龄后,城镇职工养老保险缴费年限满15年(含延长缴费至15年)的,可以申请从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险,按照城镇职工养老保险办法计发相应待遇;城镇职工养老保险缴费年限不足15年的,可以申请从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险,待达到城乡居民养老保险规定的领取条件时,按照城乡居民养老保险办法计发相应待遇。
  第四条  参保人员需办理城镇职工养老保险和城乡居民养老保险制度衔接手续的,先按城镇职工养老保险有关规定确定待遇领取地,并将城镇职工养老保险的养老保险关系归集至待遇领取地,再办理制度衔接手续。
  参保人员申请办理制度衔接手续时,从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险的,在城镇职工养老保险待遇领取地提出申请办理;从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险的,在转入城乡居民养老保险待遇领取地提出申请办理。
  第五条  参保人员从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险的,城乡居民养老保险个人账户全部储存额并入城镇职工养老保险个人账户,城乡居民养老保险缴费年限不合并计算或折算为城镇职工养老保险缴费年限。
  第六条  参保人员从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险的,城镇职工养老保险个人账户全部储存额并入城乡居民养老保险个人账户,参加城镇职工养老保险的缴费年限合并计算为城乡居民养老保险的缴费年限。
  第七条  参保人员若在同一年度内同时参加城镇职工养老保险和城乡居民养老保险的,其重复缴费时段(按月计算,下同)只计算城镇职工养老保险缴费年限,并将城乡居民养老保险重复缴费时段相应个人缴费和集体补助退还本人。
  第八条  参保人员不得同时领取城镇职工养老保险和城乡居民养老保险待遇。对于同时领取城镇职工养老保险和城乡居民养老保险待遇的,终止并解除城乡居民养老保险关系,除政府补贴外的个人账户余额退还本人,已领取的城乡居民养老保险基础养老金应予以退还;本人不予退还的,由社会保险经办机构负责从城乡居民养老保险个人账户余额或者城镇职工养老保险基本养老金中抵扣。
  第九条  参保人员办理城乡养老保险制度衔接手续时,按下列程序办理:
  (一)由参保人员本人向待遇领取地社会保险经办机构提出养老保险制度衔接的书面申请。
  (二)待遇领取地社会保险经办机构受理并审核参保人员书面申请,对符合本办法规定条件的,在15个工作日内,向参保人员原城镇职工养老保险、城乡居民养老保险关系所在地社会保险经办机构发出联系函,并提供相关信息;对不符合本办法规定条件的,向申请人作出说明。
  (三)参保人员原城镇职工养老保险、城乡居民养老保险关系所在地社会保险经办机构在接到联系函的15个工作日内,完成制度衔接的参保缴费信息传递和基金划转手续。
  (四)待遇领取地社会保险经办机构收到参保人员原城镇职工养老保险、城乡居民养老保险关系所在地社会保险经办机构转移的资金后,应在15个工作日内办结有关手续,并将情况及时通知申请人。
  第十条  健全完善全国县级以上社会保险经办机构联系方式信息库,并向社会公布,方便参保人员办理城乡养老保险制度衔接手续。建立全国统一的基本养老保险参保缴费信息查询服务系统,进一步完善全国社会保险关系转移系统,加快普及全国通用的社会保障卡,为参保人员查询参保缴费信息、办理城乡养老保险制度衔接提供便捷有效的技术服务。
  第十一条  本办法从2014年7月1日起施行。各地已出台政策与本办法不符的,以本办法规定为准。
  人力资源社会保障部 财政部
       2014年02月24日


附:(一)城乡养老保险制度衔接暂行办法宣传提纲
  一、充分认识贯彻实施《暂行办法》的重要意义
  党中央、国务院十分重视社会保障体系建设。党的十八大报告提出,要统筹推进城乡社会保障体系建设,以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点,全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。党的十八届三中全会提出,建立更加公平可持续的社会保障制度,完善社会保险关系转移接续政策。《中华人民共和国社会保险法》规定,要做好城镇职工基本养老保险与新型农村社会养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度的衔接。为此,人力资源社会保障部、财政部在深入调查研究,反复论证,广泛听取意见的基础上,拟定了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》,业经国务院同意印发,于2014年7月1日起实施。《暂行办法》的出台实施,充分体现了党中央、国务院对人民群众切身利益问题的高度重视,是一件利民生的好事、顺民意的实事。
  (一)有利于健全和完善统筹城乡的社会保障体系
  2009年国务院办公厅颁布的城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法,解决了参保人员在城镇职工养老保险制度内跨地区流动转移接续的问题。随着城镇化的发展和城乡养老保险制度基本实现全覆盖,越来越多的劳动者特别是农民工在城乡间流动就业,城镇职工养老保险和城乡居民养老保险制度之间的衔接问题迫切需要解决。《暂行办法》填补了制度间衔接政策的空白,解决了参保人员特别是农民工在城镇职工养老保险和城乡居民养老保险之间的制度衔接问题,对于提高劳动者参保缴费的积极性,扩大养老保险覆盖范围具有积极的推动作用。《暂行办法》是贯彻落实十八大报告提出“适应流动性”的具体措施,是建立更加公平可持续的社会保障制度的重要内容,对全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系,促进社会公平与和谐意义重大。
  (二)有利于推动城镇化的健康发展
  城乡二元结构是制约我国城乡发展一体化的主要障碍。党的十八大和十八届三中全会提出了完善城镇化健康发展的任务。农业转移人口是推进城镇化的重要群体,随着经济社会的发展,会有越来越多的农村劳动力向城镇转移就业。《暂行办法》规定,只要在城镇职工养老保险制度缴费满15年,就可以将城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险,享受城镇职工养老保险待遇。缴费不满15年的,允许延长缴费至满15年后再办理制度衔接手续,享受相应的待遇。这样处理,在政策导向上鼓励参保人员特别是农民工长缴费多缴费,从而享受较高的待遇;在制度安排上体现了对农民工的生活保障,有利于促进人口和劳动力流动,有利于推动我国城镇化的健康发展。
  (三)有利于保障参保人员特别是农民工的养老保险权益
  随着工业化、城镇化发展,各类人员在城乡间的流动规模将不断扩大。当前,我国农民工已超过了2.6亿人,他们在长达几十年的劳动阶段,可能会在同时段或不同时段参加两种养老保险制度。解决好城乡养老保险制度之间的衔接问题,就可以保障他们参保缴费权益完整性。《暂行办法》规定,对于个人缴费形成的个人账户资金(包括政府补助个人部分),在进行城乡养老保险制度衔接时个人账户储存额全部转移,并累计计算权益,确保参保者个人利益的完整。对于少数因各种原因终止城镇职工养老保险缴费且不满15年的,从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险时,参加城镇职工养老保险缴费年限合并计算为城乡居民养老保险的缴费年限,从而保障了参保人员的养老保险权益。
  二、全面领会《暂行办法》的基本原则和重点问题
  《暂行办法》充分考虑城镇职工养老保险和城乡居民养老保险两大制度的不同特点和差异性,遵循了4个基本原则:一是保持制度大格局不变。我国养老保险制度基本上形成了职工养老保险和城乡居民养老保险两大制度平台。由于我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段,职工养老保险制度与城乡居民养老保险制度在筹资渠道、缴费水平、支付结构、待遇计发办法上有很大不同,因而待遇水平也相应有所差别,实行职工与城乡居民既有衔接、又有区别的基本养老保险制度符合现阶段我国国情,城乡养老保险制度衔接政策应在保持这一基本制度格局基础上,加强制度之间的衔接。二是顺应发展大趋势。十八届三中全会提出,推进以人为核心的城镇化。2013年中央经济工作会议强调,积极稳妥推进城镇化,着力提高城镇化质量。随着城镇化的发展,将会有越来越多的农民转变为市民并在城镇就业参保,农村人口从乡村转入城市是社会结构发展变化的大趋势,城乡养老保险制度衔接政策要顺应这一发展大趋势。三是照顾大多数。社会群体的利益需求是多方面的,衔接政策应要考虑多数人的利益需求。《暂行办法》应从维护大多数参保人员的权益出发,鼓励参保人员通过参保缴费甚至延长缴费的形式享受到较高的养老保险待遇。四是构建政策大框架。我国养老保险制度还处于不断完善的过程中,城乡养老保险制度间相互衔接要考虑未来的发展。城乡养老保险制度衔接政策应具有一定的弹性,首先搭建起一个大的政策框架,并为今后进一步完善养老保险制度留有空间。
  按照上述原则,《暂行办法》重点解决了以下几方面的问题。
  (一)实现两种制度衔接。目前,随着我国城乡养老保险制度的全面建立,在解决了跨地区流动就业养老保险关系转移接续之后,尽快解决城乡养老保险制度之间的衔接问题成为重点。《暂行办法》通过明确规定全国统一的衔接方式、衔接条件、资金转移、待遇领取等政策和统一衔接经办规程,实现劳动者特别是农民工在城乡养老保险制度间的顺畅衔接。
  (二)保障个人权益。无论是从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险,还是从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险,都将个人账户储存额(含政府、集体补助部分)全部转移,并累计计算个人账户养老金。从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险的,将城镇职工养老保险缴费年限计算为城乡居民养老保险缴费年限。对缴费年限不足15年的,也允许延长缴费后再衔接,最大限度地保障参保人员的养老保险权益。
  (三) 妥善处理重复参保与重复领取待遇。在实际工作中,由于城乡养老保险制度对参保缴费的时间规定不同等原因,城乡流动就业人员在同一年度某个时段重复参保缴费的现象目前仍然存在。《暂行办法》从维护参保人员权益出发,对重复参保及重复领取待遇问题作出了明确规定,总体要求是优先保留待遇水平较高的城镇职工养老保险关系和待遇,对于个人因重复缴费而产生的城乡居民养老保险个人账户金额退还本人。
  (四) 提高管理服务水平。城乡养老保险制度衔接,既涉及城乡之间,也涉及不同地区之间,有的跨度大、时间长,为方便参保人员办理,避免参保人员往返不同地区办理手续,《暂行办法》强调优化服务,规定由参保人员提出制度衔接的申请,主要手续由相关社保经办机构办理,减少参保人员的往返奔波。
  三、准确把握《暂行办法》的主要政策
  (一)适用范围
  《暂行办法》适用于在城镇职工养老保险与城乡居民养老保险这两种制度之间办理衔接手续的人员;在某一种制度中跨地区转移的参保人员,应按照各制度自身的规定转移接续养老保险关系;已经按照国家规定按月领取养老保险待遇的人员,不再办理城乡养老保险制度衔接手续。
  (二)衔接时点
  参加城镇职工养老保险和城乡居民养老保险人员在达到城镇职工养老保险规定的法定退休年龄后,可以申请办理城乡养老保险衔接手续;参保人员达到城镇职工养老保险法定退休年龄前,不办理城乡养老保险制度衔接手续;参保人员达到城镇职工养老保险法定退休年龄后,不符合按月享受城镇职工养老保险待遇条件,又不愿申请办理城乡养老保险制度衔接手续的,也可以按照城镇职工养老保险规定延长缴费后再申请办理城乡养老保险制度衔接手续。
  (三)衔接条件
  考虑到城乡养老保险制度都规定缴费年限满15年为按月享受基本养老金的条件,为引导参保人员长期参保、持续缴费,并享受城镇职工养老保险待遇,《暂行办法》规定参加城镇职工养老保险缴费年限满15年(含延长缴费至15年)的,可以申请从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险;城镇职工养老保险缴费年限不足15年的,可以申请从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险。
  (四)待遇领取地确定
  考虑到城乡养老保险制度参保人员可能在多地流动就业和参保,参保地与待遇领取地可能不是同一个统筹地区,甚至可能有在多个地区存在养老保险关系的情形,《暂行办法》规定,参保人员在办理城乡养老保险制度衔接之前,要先按城镇职工养老保险关系转移接续的有关规定确定待遇领取地,并将养老保险关系归集至待遇领取地,再按照有关规定办理制度衔接手续。
  (五)资金转移
  参保人员从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险,或者从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险,都将个人账户储存额全部转移,合并累计计算。
  《暂行办法》对城镇职工养老保险向城乡居民养老保险转移的,没有规定转移城镇职工养老保险统筹基金。主要考虑:一是统筹基金是国家对城镇职工养老保险制度的专门安排,既是为了解决已退休人员的养老保障,也是为了均衡单位的养老负担,体现的是社会保险的互济功能,与个人账户功能和权益归属不同,不属于个人所有。二是现行城镇职工养老保险跨地区转移接续办法规定划转12%的统筹基金,主要是为了适当平衡转出与转入地区的基金支出负担,不影响参保人员个人养老保险权益,因而在参保人员转入城乡居民养老保险制度时,不转这部分资金,不影响其应有的养老金水平。三是按照现行政策规定,参加城镇职工养老保险人员缴费年限不足15年申请终止基本养老保险关系的,仅将其个人账户储存额一次性支付给本人,如果城镇职工养老保险向城乡居民养老保险转移统筹基金并计入其个人账户,会造成两类制度在政策上的不平衡。四是社会保险法规定,城镇职工养老保险缴费不足15年的,可以延长缴费至满15年,从趋势上看,应引导、激励农民工等群体从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险,并享受相应的待遇。
  (六)缴费年限计算
  《暂行办法》规定,参保人员从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险,其参加城镇职工养老保险的缴费年限,可合并累加计算为城乡居民养老保险的缴费年限。参保人员从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险,其参加城乡居民养老保险的缴费年限不折算为城镇职工养老保险缴费年限。主要考虑:城镇职工养老保险与城乡居民养老保险制度间的缴费标准差异很大,如果采取一年折算一年的方法,会导致低缴费换取高额待遇的不合理情况;如果采取按缴费额度折算的办法,会出现城乡居民养老保险缴费一年仅能折算为城镇职工养老保险十分之一甚至几十分之一年,而按照对等原则,城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险将会出现缴费一年折算为十年甚至几十年的情况,这也是不恰当的。
  (七)重复参保处理
  参保人员办理城镇职工养老保险与城乡居民养老保险制度衔接手续时,若在同一年度内出现重复参加城镇职工养老保险与城乡居民养老保险的,按月退还城乡居民养老保险重复时段缴费,将重复时段相应个人缴费和集体补助金额退还本人。
  (八)重复领取待遇处理
  根据养老保险关系唯一性的原则,参保人员应只有一个基本养老保险待遇。对于参保人员重复领取待遇的,优先保留待遇水平较高的城镇职工养老保险关系,终止并解除城乡居民养老保险关系,对于重复领取的城乡居民基础养老金要予以退还或抵扣。
  (九)经办流程。为避免参保人员因办理制度衔接手续而在城乡之间、两地之间往返奔波,《暂行办法》规定了统一的经办流程。参保人员只需向待遇领取地社会保险经办机构提出养老保险制度衔接的书面申请,其他的审核、确认、转移衔接等程序,主要由社保经办机构之间沟通协调办理,并确定了办理时限。相关参保人员应积极提供必要的证明和信息,以使相关手续办理更加及时、顺畅。
  (十)信息查询。建立全国县级以上社保经办机构联系方式信息库,向社会公布相关信息,方便参保人员咨询和办理城乡养老保险制度衔接手续,并便利各地社保经办机构协调办理相应手续。进一步完善部级社会保险关系转移系统,支持电子化转移业务模式,提升为民服务水平。建立全国统一的基本养老保险参保缴费信息查询服务系统,发行全国通用的社会保障卡,为参保人员查询本人参保缴费信息提供更方便快捷的服务。

养老保险类型 / 城镇职工基本养老保险(职保)
  ●缴纳比例:企业缴20%,职工缴8%
  ●账户管理:社会统筹与个人账户相结合
  ●领取条件:企业职工达到法定退休年龄(男性职工60周岁,女性干部55周岁,女性工人50周岁),且个人缴费满15年的,退休后可以按月领取基本养老金。
  ●覆盖范围:截至2011年底,全国参保人数2.8亿人。
  新型农村社会养老保险(新农保)
  ●实施时间:2009年试点,2020年前实现全覆盖
  ●参保范围:年满16周岁(不含在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民,可在户籍地自愿参保。
  ●缴费方式:新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。
  ●领取条件:年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人,可以按月领取养老金。我国城乡养老保险将实现衔接转换
  ●覆盖范围:截至2011年底,全国共计3.58亿人参加新农保。城镇居民社会养老保险(城居保)
  ●实施时间:2011年7月试点,2012年实现全覆盖。
  ●参保范围:年满16周岁(不含在校学生)、不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民,可在户籍地自愿参保。
  ●缴费方式:居民缴费、政府补贴   

    ●享受待遇:参保居民年满60周岁,可按月领取包括基础养老金和个人账户养老金在内的养老金。已年满60周岁、符合规定条件的城镇居民,不用缴费,可按月领取基础养老金。
  ●覆盖范围:截至2011年底,27个省份试点,覆盖面约为60%。
  ●待遇支付:截至2011年底,全国共有235万居民领取城居保养老金。

  有关说明
  近年来,我国加快了覆盖城乡居民的社会保障体系建设,城乡基本养老保险制度已经全面建立。2009年国务院办公厅颁布城镇职工基本养老保险关系转移接续办法,对包括农民工在内的3亿参保人员(其中参保缴费人员2.27亿人)在城镇职工养老保险(以下简称职保)制度内跨地区的转移接续问题规定了明确的政策和程序,目前正在平稳实施。2011年,新型农村社会养老保险(以下简称新农保)制度和城镇居民社会养老保险(以下简称城居保)制度已在全国各地全面实施,目前已经覆盖4.59亿人(其中缴费人员3.28亿人)。在城乡基本养老保险制度推进过程中,尽早解决不同制度之间的政策衔接问题,更好地保障广大城乡参保人员的权益,是社会各界的热切期盼,也是健全社会保障体系的重要内容。为此,人力资源社会保障部、财政部在深入调研、反复论证的基础上,按照城乡统筹的要求和保持政策连续性、维护参保人员权益、操作简便、防范风险的原则,制订了《城乡养老保险制度衔接暂行办法(征求意见稿)》(以下简称《暂行办法》)。现就有关问题说明如下:
  一、关于适用范围
  《暂行办法》适用于在职保、新农保、城居保这三种制度中参加过两种或两种以上制度的人员;而在某一种制度中跨地区转移的参保人员,应按照各制度自身的规定转移接续养老保险关系,不适用本《暂行办法》。
  《暂行办法》适用于尚处于缴费期、未领取养老保险待遇的参保人员;已经按照国家规定领取各制度养老保险待遇的人员,由于不需要重新计算待遇,因此不适用本《暂行办法》。
  二、关于衔接时点
  《暂行办法》规定,参加职保和新农保或城居保人员在达到职保规定的法定退休年龄后,可以申请办理职保与新农保或城居保的衔接手续。其中分为两种情况,一是符合领取职保待遇的,可以申请将原参加新农保或城居保有关权益转入职保,按照职保办法计发相应待遇;二是不符合领取职保待遇的,可以申请将职保有关权益转入新农保或城居保,待达到新农保或城居保规定的领取条件时,按照新农保或城居保办法计发相应待遇。这一规定的关键是,在确定养老保险待遇之前的最后时点实施转移衔接,而不是采取“随走随转”的实时衔接方式。这主要是考虑:在职保与新农保或城居保之间衔接的主要对象是农村进城务工的参保人员,他们中的一些人在城市与农村之间可能多次流动就业,“随走随转”的实时衔接方式会导致社会保险关系的反复变化,增加参保人员的事务负担,也容易损失养老保险权益;而统一在最后确定养老保险待遇之前的时点办理衔接手续,有利于简化程序,维护参保人员权益,也降低了社会管理成本。
  《暂行办法》规定,参保人员在缴费期间因户籍迁移需要跨地区办理新农保和城居保衔接手续的,可以在迁入地申请实时办理制度衔接手续。这主要是考虑:新农保和城居保的制度设计是一样的,新农保和城居保衔接是因户籍变迁而引起的,一般不存在城乡之间多次变更的情况,因此可以采取“随走随转”的实时衔接方式,这也有利于更好维护参保人员的权益。
  三、关于职保与新农保或城居保衔接方向和条件
  《暂行办法》规定,参加职保缴费年限满十五年(含依据有关规定延长缴费年限)的,可以申请从新农保或城居保转入职保;职保缴费年限不足十五年的,可以申请从职保转入新农保或城居保。
  这主要是考虑:职保、新农保、城居保制度都规定缴费年限满十五年为按月享受基本养老金的条件,而职保的待遇水平相对较高。因此,规定只要满足参加职保的缴费年限,无论在新农保或城居保缴费多长时间,都可以转入职保合并计算待遇,有利于最大限度地保障参保人员的权益,同时引导参保人员长期参保、持续缴费;而对由于各种原因在职保缴费不足十五年的,按照社会保险法的规定从职保转入新农保或城居保,由后者发挥“兜底”功能,也避免因职保缴费年限不足而造成参保人员的权益损失。
  四、关于职保与新农保或城居保衔接资金转移
  《暂行办法》规定,参保人员无论是从新农保或城居保转入职保,还是从职保转入新农保或城居保,都将个人账户全部储存额随同转移。
  这主要是考虑:职保个人账户目前都是由个人缴费形成的(早期有少量的单位缴费划转),新农保和城居保个人账户的大部分资金来源于个人缴费(有一定的政府补贴和集体经济组织资助),在资金性质上均属于个人所有,参保人员在不同制度之间衔接,不影响个人账户资金的属性。规定将个人账户全部储存额(包括政府补贴部分)予以转移,有利于最大限度保障参保人员权益。
  需要特别说明的是,《暂行办法》对职保向新农保或城居保转移的,没有规定转移职保统筹基金。这是因为:第一,统筹基金是国家对职保制度的专门安排,基本功能是保障职保退休人员的基本生活;新农保、城居保制度中没有这一安排,而另外安排了政府全额支付的基础养老金。如果职保向新农保或城居保单向转移统筹基金,会导致各项制度资金安排上的不平衡。第二,统筹基金与个人账户性质不同,不属于个人所有。在职保制度内跨地区转移规定要划转12%的统筹基金,是为了适当平衡不同地区之间职保基金的负担,并不直接体现为参保人员的个人权益;参保人员从职保转入新农保或城居保,不转移统筹基金,也不影响其个人权益。
  五、关于职保与新农保或城居保缴费年限计算
  《暂行办法》规定,参保人员从职保转入新农保或城居保,其参加职保的缴费年限,可合并累加计算为新农保或城居保的缴费年限。参保人员从新农保或城居保转入职保,其参加新农保、城居保的缴费年限不折算为职保缴费年限。
  这样规定的基本背景是职保与新农保或城居保制度间的缴费水平差异很大,一般达到十倍、甚至几十倍。如果将新农保或城居保的缴费年限简单地认同为职保的缴费年限,会造成权利与义务不对等,导致资金不平衡和道德风险。如果将新农保或城居保与职保之间根据缴费额度进行比例折算,则会出现新农保或城居保缴费一年仅能折算为职保十分之一甚至几十分之一年;同时,按照对等原则,职保缴费一年将等于新农保或城居保十年甚至几十年的缴费年限,这也是不科学的。鉴于新农保、城居保转入职保后,其原缴费年限即使折算也对其养老金的计发影响很小,而且个人账户全额转移相对于缴费年限折算对参保人员更有利,因此规定不予折算。但对于职保转入新农保或城居保的参保人员,为了避免出现参加职保、新农保、城居保均不满十五年而享受不到待遇的情况,规定其各项制度的缴费年限可以合并累加计算,这样更有利于维护参保人员的权益。
  六、关于新农保与城居保衔接
  《暂行办法》规定,参保人员办理新农保和城居保衔接手续的,转移个人账户全部储存额,缴费年限合并累加计算。这主要是考虑:新农保和城居保在制度模式、基金筹集方式、个人账户规模、养老金计发办法等方面是一致的,明确个人账户存储额转移合并,缴费年限累加计算,能够较好地维护参保人员的养老保险权益。
  七、关于重复参保问题
  《暂行办法》规定,参保人员重复参加职保与新农保或城居保的,若在同一年度内出现重复参保缴费的,清退新农保或城居保重复时段缴费,并将个人缴费相应金额退还本人。
  这样规定的基本背景是,从制度设计、运行要求上看,不应允许同时参加职保与新农保或城居保;但在实际中,由于不同制度的实施强度不同(就业人员参加职保属于法定权利和义务,而参加新农保、城居保目前遵循的是自愿原则)、参保缴费的具体规定不同(职保为按月缴费,新农保、城居保为按年缴费)等原因,城乡流动就业人员在同一年度某个时段重复参保缴费的现象是难以完全避免的。针对这一问题,《暂行办法》规定对于重复参保的,优先保留待遇水平较高的职保关系,并将重复参保时段的新农保或城居保个人缴费退还本人,尽可能减少相关人员由此带来的额外缴费负担。
  八、关于重复领取待遇的处置
  《暂行办法》规定,对于参保人员重复领取待遇的,保留职保关系,终止并解除新农保或城居保关系,对于重复领取的要予以退还或抵扣。这样规定,主要是遵循养老保险关系唯一性的原则,既优先保留养老金水平较高的职保待遇,又防止重复领取待遇给其他参保人员权益带来损害。
  九、关于其他问题的说明
  《暂行办法》还对各项养老保险制度之间衔接的办理程序、经办时限以及公开性做出规定,以为参保人员提供方便快捷的服务,并接受社会监督。
  一些地区已经根据自身实际规定了一些接续办法。为统一规范操作,保障在全国范围流动的参保人员的养老保险权益,规定本办法实施后,各地要以本办法为准调整相关政策。
  本办法作为暂行办法,将根据实际运行情况,总结经验,不断改进完善。


解  读
  经国务院同意,人社部、财政部联合印发了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》,以解决城镇职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险制度两大制度的衔接问题。
  暂行办法出台后,谁是最大的受益者,他们的生活将发生什么样的改变,这对我国养老保险制度有什么样的意义,其未来发展的方向又是什么?
  农民工、城镇非从业居民最受益
  “毫无疑问,暂行办法出台的最大受益者是农民工群体和城镇非从业居民。”中央财经大学教授褚福灵说,“当然,前者人数众多,后者则相对较少。”
  人社部统计,2012年全国农民工总量达到2.62亿人,同期参加城镇职工养老保险的农民工人数仅为4543万。换言之,绝大部分农民工都游离在这一制度之外。
  而截至2013年底,全国参加城乡居民养老保险的总人数达到4.98亿,其中2399万为城镇非从业居民。
  “按照相关规定,参加城镇职工养老保险缴费满15年才能享受待遇。”褚福灵解释说,“以前没有衔接办法,不够15年很可能钱就白缴了,所以很多农民工和城镇非从业居民宁肯参加待遇较低的城乡居民养老保险。”
  人力资源和社会保障部相关负责人也坦言,随着我国社会主义市场经济体制的不断完善和深化、城镇化的加快发展,跨地区流动就业、往返城乡就业已成为常态。
  “现在,城镇职工养老保险制度与城乡居民养老保险制度间不衔接的矛盾开始显现。”这位负责人强调,“尽早解决参保人员在不同的养老保险制度之间衔接的问题,已成为完善养老保险制度的必然要求和社会各界的热切期盼。”
  本次出台的暂行办法规定,参保人员达到城镇职工养老保险规定的法定退休年龄后,可以申请办理城乡养老保险制度衔接手续,只要在城镇职工养老保险缴费年限满15年(含延长缴费至15年)的,就可以从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险并享受相应的待遇,如果不满15年,可以从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险。
  此外,参保人员无论是从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险,还是从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险,都将个人账户全部储存额随同转移,累计计算权益。[5]
  可进可退,三方共赢
  “有时出来打工,有时回乡种地,职工保险退休待遇高,但有年限门槛,不如把钱揣在兜里踏实,所以我就上了城乡居民养老保险。”来自湖南农村的罗百虎代表了很多农民工,“现在说是能转换了,那就放心了,反正个人交的钱还是自己的。”
  暂行办法的出台,使广大农民工和城镇非从业居民进可在城镇职工养老保险参保缴费并享受相应的待遇,退可由城乡居民养老保险制度“兜底”。
  同时,暂行办法还有一定的引导性:参保人员从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险的,参加城镇职工养老保险的缴费年限合并计算为城乡居民养老保险的缴费年限;反之则不合并计算或折算为城镇职工养老保险的缴费年限。
  “因为有年限折算,可以多拿钱,这实际上是在引导更多人加入城镇职工养老保险。”褚福灵说。
  人社部相关负责人也坦言,解决了两种制度衔接问题,对于提高劳动者参保缴费的积极性,扩大养老保险覆盖范围具有积极的推动作用。
  “农民进城后,保障就业是根本,同时还要维护他们的住房、医疗、教育和社会保障等基本公共服务权利,不但吸引现在还在农村的农民进来,更要使他们进了城还能留得住。”这位负责人说。
  “顺向发展”是关键
  “暂行办法的另一个亮点是按照优先保留待遇较高的城镇职工养老保险关系的原则,明确了对参保人员重复缴费和重复领取待遇情况的处理意见。”中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文说。这位专家指出,在两种制度分割的情况下,重复参保是很难避免的,明确了对参保人员重复缴费和重复领取待遇情况的处理意见,体现了社保制度的严肃性和公平性。
  “‘顺向发展’是养老保险制度下一步改革需要考虑的主要问题之一。”郑秉文说,“城镇化的方向是农村人口越来越少,城镇人口越来越多,社保制度的进一步发展一定要顺势而为。”
  据人社部统计,2013年我国城乡居民基本养老金月人均达到81元。而民政部数据显示,截至2013年8月,中国平均城市、农村低保标准分别为每人每月352元、189元。也就是说,城乡居民养老保险待遇不及低保一半。
  “对于50多岁进入城镇的农民来说,他们很可能已经没有能力缴纳15年城镇职工养老保险了,那凭着城乡居民养老保险待遇显然是很难在城市里生存的。”郑秉文直言不讳,“如何解决这一问题需要我们重点研究。”
  这位专家指出,如果用城镇职工养老保险基金为其支付不足部分,显然是不公平的;而财政补贴归根结底也是纳税人的钱。
  “城镇化是有成本的,我建议成立一个基金,其资金来源可以商榷。”郑秉文说,“但只要‘顺向发展’,这个成本就必须支付,希望能够尽快找到一个平衡的方案。”

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